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“三权分置”需要市场与法治双引擎

发布日期:2019-07-17 16:28   来源:未知   阅读:

  近日,广东省委办公厅、省政府办公厅印发了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的实施意见》,拉开了南粤大地农地“三权分置”的改革大幕(9月19日《南方农村报》)。 相对于此番...

  近日,广东省委办公厅、省政府办公厅印发了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的实施意见》,拉开了南粤大地农地“三权分置”的改革大幕(9月19日《南方农村报》)。

  相对于此番农地“三权分置”改革的全面落地,相关基层探索其实早就开始了。可以说,当中国第一块农户承包土地被以租赁、置换、代耕等形式进行处置的时候,农民对于集体土地的用益物权就已经开始了“一生二”的时代裂变,即从被牢牢捆绑于农户家庭的承包权派生出具有市场交易功能的经营权。而后者,成为“做实土地权益,增加农民财产性收入”这一改革目标的重要落点。近十多年在大江南北汹涌奔流的土地流转浪潮,正是在现代农业转型升级和“三权分立”理论创新共同作用下所释放出的巨大改革红利。

  如果说发轫于上世纪八十年代的家庭联产承包责任制,重点在通过对农业生产主体和利益单元的“化整为零”让劳动效率获得空前提高,那么正在进行的这场农地“三权分置”改革,则着眼于借助对农村经营主体和产业规模的“化零为整”让土地权能实现迅速扩展。一方面,势异则事异。相较于改革初期,当前“三农”问题的很多面向都已经发生了剧烈而深刻的变化。另一方面,万变不离其宗。农村集体所有制是发展必须怀揣的初心,也是改革必须坚守的底线。

  然而,从解决“三农”问题的角度观之,土地虽然居于核心位置,但人地关系的内涵不仅囿于所有权的归属,而更应满足土地效益显著提升和农民收入持续增加的目标诉求。同时,土地价值的充分释放来自于要素市场化程度的水涨船高,这就需要对农村土地权属性质进行再分解、再阐释、再定位,从而赋予其在更广范围内的流动空间和更高层次上的交易自由。特别是在农业劳动力大量减少、土地规模化及经营集约化趋势增强的背景下,仅仅依靠具有“农户专属”特性的承包权,显然已经无法承载如此宏阔的改革愿景。

  “三权分置”实践虽然萌芽已久,但理论上提炼与制度上破题还是较为切近的事,还有很长的一段路要走。例如“三权分置”要想“分”好,首先就要确定三种权利的根本性质与行使边界。从目前来看,所有权、承包权已经较为明晰,但经营权究竟是物权还是债权,目前学界仍有争议。如果是物权,就应当可以确权登记颁证;如果是债权,便只能通过合同方式对权属进行有条件的让渡。农户经营权与承包权高度固化,问题不大,但对于第三方经营主体说,债权与物权在处置幅度、融资能力等方面则相差悬殊。

  同时,彻底消除村集体强行流转农户土地、工商资本下乡“圈地”从事非农经营等土地流转中暴露出来的种种乱象,也是完善“三权分置”改革实践必须回答的问题。广东的这份《实施意见》,便开出了“在土地流转过程中存在毁坏农地、违约弃租且不缴纳违约金等行为者给予‘不良信用记录’”等既有地方性又有针对性的制度药方。从长远来看,“三权分置”既要解决好“谁来种地”的问题,也要解决好“怎样种好地”的问题。基于农业在产业体系中的弱质性和农户在参与竞争时的弱势性,解开这道方程,仅仅代入经济变量远远不够,而必须将政策资源给足,打造市场与法治双引擎,使各个权利主体在自身权益获得充分保障的同时,也能够平等共享农地资产化资本化带来的增值收益。

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